西北政法大學醫藥衛生法律與政策研究中心邱昭繼主任解讀《傳染病防治法》

  西部頭條訊   邱昭繼,西北政法大學醫藥衛生法律與政策研究中心主任,長安青年學者特聘教授,陜西省“特支計劃”青年拔尖人才,陜西省普通高校首批“青年杰出人才”,陜西高校青年創新團隊負責人。

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  邱昭繼,西北政法大學醫藥衛生法律與政策研究中心主任,法學理論教研室主任,“長安青年學者”特聘教授。西北政法學院法學學士、法學碩士,中國政法大學法學博士,美國康奈爾大學法學院訪問學者。兼任中國法學會比較法學研究會常務理事、中國法學會法理學研究會理事、政協西安市第十四屆委員會委員。主要研究領域為法理學、馬克思主義法學和衛生法學。出版專著2部,譯著4部,發表論文30余篇。主持并完成國家社科基金項目1項、司法部項目1項,參與國家社科基金重大項目2項。2018年獲得陜西省第十三次哲學社會科學優秀成果三等獎。2017年入選陜西省普通高校首批“青年杰出人才”支持計劃,2018年入選陜西省“特支計劃”青年拔尖人才。


  問題1:《傳染病防治法》是一部什么樣的法律?


  《中華人民共和國傳染病防治法》(以下簡稱《傳染病防治法》)是傳染病防治法律體系中最重要的一部法律。1989年2月21日第七屆全國人大常委會第六次會議通過了《傳染病防治法》,2004年8月28日第十屆全國人大常委會第十一次會議第一次修訂,2013年6月29日第十二屆全國人大常委會第三次會議第二次修訂。


  為貫徹落實《傳染病防治法》,國務院制定了一系列配套法規。例如,《突發公共衛生事件應急條例》《艾滋病防治條例》《病原微生物實驗室生物安全管理條例》《國內交通衛生檢疫條例》等。與此同時,國務院衛生行政部門也發布了一系列配套規章。如《傳染性非典型肺炎防治管理辦法》《突發公共衛生事件與傳染病疫情監測信息報告管理辦法》《傳染病病人或疑似病病人尸體解剖查驗規定》《醫療機構傳染病預檢分診管理辦法》等。


  問題2:《傳染病防治法》規定的傳染病有哪些?


  《傳染病防治法》并不調整所有傳染病。《傳染病防治法》采取列舉和兜底的方式劃定傳染病的范圍。法定的傳染病分為甲類、乙類和丙類。甲類2種:鼠疫、霍亂;乙類26種,包括傳染性非典型肺炎、艾滋病、病毒性肝炎等;丙類11種,包括流行性感冒、流行性腮腺炎、風疹、手足口病等。


  問題3:法定傳染病如何增加、減少或調整?


  《傳染病防治法》第3條規定,國務院衛生行政部門根據傳染病暴發、流行情況和危害程度,可以決定增加、減少或者調整乙類、丙類傳染病病種并予以公布。例如,2008年衛生部決定將手足口病列入丙類傳染病,2009年衛生部經國務院批準,將甲型H1N1流感納入乙類傳染病,并采取甲類傳染病的預防、控制措施。2013年國家衛生計生委決定將人感染H7N9禽流感納入乙類傳染病,將甲型H1N1流感從乙類傳染病調整為丙類傳染病,并納入流行性感冒進行管理。


  問題4:采取甲類傳染病預防控制措施的傳染病有哪些?


  《傳染病防治法》第4條規定,對乙類傳染病中傳染性非典型肺炎、炭疽中的肺炭疽和人感染高致病性禽流感,采取甲類傳染病的預防、控制措施。其他乙類傳染病和突發原因不明的傳染病需要采取本法所稱甲類傳染病的預防、控制措施的,由國務院衛生行政部門及時報經國務院批準后予以公布、實施。


  采取甲類傳染病預防控制措施的決定權歸屬國務院。采取乙類和丙類傳染病預防控制措施的決定權歸屬國務院衛生行政部門。也有一個例外情形,即省、自治區、直轄市人民政府對本行政區域內常見、多發的其他地方性傳染病,可以根據情況決定按照乙類或者丙類傳染病管理并予以公布。


  問題5:新型冠狀病毒肺炎屬于哪一類傳染病,采取何種措施?


  新型冠狀病毒肺炎于2019年12月份在武漢市暴發。2020年1月20日,國家衛健委發布2020年第1號公告,經國務院批準,將新型冠狀病毒感染的肺炎納入《傳染病防治法》規定的乙類傳染病,并采取甲類傳染病的預防、控制措施。新型冠狀病毒肺炎屬于國內新發生的傳染病,自國家衛健委1號公告發布后,新型冠狀病毒肺炎成為了法定的乙類傳染病,并按照甲類傳染病管理,從此新冠肺炎防治工作納入了適用《傳染病防治法》的法治軌道。


  問題6:對疫情防控一線醫務人員實行獎勵有何法律依據?


  《傳染病防治法》第11條規定,對在傳染病防治工作中做出顯著成績和貢獻的單位和個人,給予表彰和獎勵。對因參與傳染病防治工作致病、致殘、死亡的人員,按照有關規定給予補助、撫恤。


  問題7:哪些主體有報告傳染病疫情的義務?


  《傳染病防治法》第30條規定,疾病預防控制機構、醫療機構和采供血機構及其執行職務的人員發現本法規定的傳染病疫情或者發現其他傳染病暴發、流行以及突發原因不明的傳染病時,應當遵循疫情報告屬地管理原則,按照國務院規定的或者國務院衛生行政部門規定的內容、程序、方式和時限報告。


  軍隊醫療機構向社會公眾提供醫療服務,發現前款規定的傳染病疫情時,應當按照國務院衛生行政部門的規定報告。


  第31條規定,任何單位和個人發現傳染病病人或者疑似傳染病病人時,應當及時向附近的疾病預防控制機構或者醫療機構報告。


  第32條規定,港口、機場、鐵路疾病預防控制機構以及國境衛生檢疫機關發現甲類傳染病病人、病原攜帶者、疑似傳染病病人時,應當按照國家有關規定立即向國境口岸所在地的疾病預防控制機構或者所在地縣級以上地方人民政府衛生行政部門報告并互相通報。


  疾病預防控制機構、醫療機構和采供血機構及其執行職務的人員,軍隊醫療機構,任何單位和個人,以及港口、機場、鐵路疾病預防控制機構以及國境衛生檢疫機關都是傳染病疫情的報告主體。疾病預防控制機構、醫療機構和有關單位發現傳染病疫情后,應當在2小時內向所在地縣級人民政府衛生行政主管部門報告;接到報告的衛生行政主管部門應當在2小時內向本級人民政府報告,并同時向上級人民政府衛生行政主管部門和國務院衛生行政主管部門報告。


  問題8:傳染病疫情信息由誰公布?


  《傳染病防治法》第38條規定,國家建立傳染病疫情信息公布制度。國務院衛生行政部門定期公布全國傳染病疫情信息。省、自治區、直轄市人民政府衛生行政部門定期公布本行政區域的傳染病疫情信息。傳染病暴發、流行時,國務院衛生行政部門負責向社會公布傳染病疫情信息,并可以授權省、自治區、直轄市人民政府衛生行政部門向社會公布本行政區域的傳染病疫情信息。公布傳染病疫情信息應當及時、準確。


  在非疫情期間,國務院衛生行政部門和省、自治區、直轄市人民政府衛生行政部門都有權公布傳染病疫情信息,縣級和地市級衛生行政部門無權公布傳染病疫情信息。傳染病暴發、流行時,國務院衛生行政部門有權向社會公布傳染病疫情信息,省、自治區、直轄市人民政府衛生行政部門獲得授權后可以向社會公布本行政區域的傳染病疫情信息,縣級和地市級衛生行政部門無權向社會公布傳染病疫情信息。


  問題9:醫療機構發現甲類傳染病時,應當采取哪些措施?


  《傳染病防治法》第39條規定,(一)對病人、病原攜帶者,予以隔離治療,隔離期限根據醫學檢查結果確定;(二)對疑似病人,確診前在指定場所單獨隔離治療;(三)對醫療機構內的病人、病原攜帶者、疑似病人的密切接觸者,在指定場所進行醫學觀察和采取其他必要的預防措施。


  密切接觸者主要是指以下四類人員:1.與病例共同居住、學習、工作,或其他有密切接觸的人員;2.診療、護理、探視病例的醫護人員、家屬或其他與病例有類似近距離接觸的人員;3.與病例乘坐同一交通工具并有近距離接觸人員;4.現場調查人員調查后經評估認為符合其他與密切接觸者接觸的人員。


  拒絕隔離治療或者隔離期未滿擅自脫離隔離治療的,可以由公安機關協助醫療機構采取強制隔離治療措施。醫療機構對本單位內被傳染病病原體污染的場所、物品以及醫療廢物,必須依照法律、法規的規定實施消毒和無害化處置。


  問題10:地方政府應該如何采取隔離措施?


  《傳染病防治法》第41條規定,對已經發生甲類傳染病病例的場所或者該場所內的特定區域的人員,所在地的縣級以上地方人民政府可以實施隔離措施,并同時向上一級人民政府報告;接到報告的上級人民政府應當即時作出是否批準的決定。上級人民政府作出不予批準決定的,實施隔離措施的人民政府應當立即解除隔離措施。隔離措施的解除,由原決定機關決定并宣布。


  隔離措施的實施主體是縣級以上(包括縣級)地方人民政府。在實際操作中,出現了不合理和嚴重侵犯當事人合法權利的做法,比如,把疑似病人家的門甚至轄區內所有居民家的大門不分青紅皂白直接做物理封閉。


  問題11:傳染病暴發、流行時,地方政府可以采取哪些緊急措施?


  《傳染病防治法》第42條規定,傳染病暴發、流行時,縣級以上地方人民政府應當立即組織力量,按照預防、控制預案進行防治,切斷傳染病的傳播途徑,必要時,報經上一級人民政府決定,可以采取下列緊急措施并予以公告:(一)限制或者停止集市、影劇院演出或者其他人群聚集的活動;(二)停工、停業、停課;(三)封閉或者封存被傳染病病原體污染的公共飲用水源、食品以及相關物品;(四)控制或者撲殺染疫野生動物、家畜家禽;(五)封閉可能造成傳染病擴散的場所。上級人民政府接到下級人民政府關于采取前款所列緊急措施的報告時,應當即時作出決定。


  問題12:什么情況下可以宣布疫區?


  疫區是指傳染病在人群中暴發、流行,其病原體向周圍播散時所能波及的地區。《傳染病防治法》第43條規定,甲類、乙類傳染病暴發、流行時,縣級以上地方人民政府報經上一級人民政府決定,可以宣布本行政區域部分或者全部為疫區;國務院可以決定并宣布跨省、自治區、直轄市的疫區。


  問題13:政府在疫區內可以采取哪些緊急措施?


  《傳染病防治法》第43條規定,縣級以上地方人民政府可以在疫區內采取《傳染病防治法》第42條規定的緊急措施,并可以對出入疫區的人員、物資和交通工具實施衛生檢疫。省、自治區、直轄市人民政府可以決定對本行政區域內的甲類傳染病疫區實施封鎖;但是,封鎖大、中城市的疫區或者封鎖跨省、自治區、直轄市的疫區,以及封鎖疫區導致中斷干線交通或者封鎖國境的,由國務院決定。


  只有國務院和省、自治區、直轄市人民政府具有封鎖甲類傳染病疫區的權力,其他政府機構、社會組織和個人并不具有這項權力。一些地方未經批準擅自封路、封村、封閉小區的行為是違法的。


  問題14:為什么通過機場、車站進入市區的人員必須配合衛生檢疫?


  《傳染病防治法》和《國內交通衛生檢疫條例》規定,發生甲類傳染病時,為了防止該傳染病通過交通工具及其乘運的人員、物資傳播,縣級以上地方人民政府衛生行政部門或者鐵路、交通、民用航空行政主管部門的衛生主管機構可以實施交通衛生檢疫。


  問題15:傳染病暴發流行時,政府可以調集人員、征用物資嗎?


  可以。根據《傳染病防治法》第45條規定,傳染病暴發、流行時,根據傳染病疫情控制的需要,國務院有權在全國范圍或者跨省、自治區、直轄市范圍內,縣級以上地方人民政府有權在本行政區域內緊急調集人員或者調用儲備物資,臨時征用房屋、交通工具以及相關設施、設備。緊急調集人員的,應當按照規定給予合理報酬。臨時征用房屋、交通工具以及相關設施、設備的,應當依法給予補償;能返還的,應當及時返還。


  但是政府不得臨時征用任何單位和個人正在或即將用于疫情防控的物資。另外,政府也應給被征用人提供公平充分的補償,將被征用人的損失降到最低。


  問題16:《傳染病防治法》賦予個人哪些權利?


  《傳染病防治法》第12條規定,疾病預防控制機構、醫療機構不得泄露涉及個人隱私的有關信息、資料。衛生行政部門以及其他有關部門、疾病預防控制機構和醫療機構因違法實施行政管理或者預防、控制措施,侵犯單位和個人合法權益的,有關單位和個人可以依法申請行政復議或者提起訴訟。這一條賦予個人隱私權和訴訟權。疫情防控期間,任何政府機構、社會組織和個人都必須保護好病人、病原攜帶者、疑似病人及密切接觸者的個人隱私,任何文字、圖像和視頻信息都不應未經允許隨意暴露個人的姓名、身份證號、手機號、家庭住址等身份信息。


  《傳染病防治法》第16條規定,國家和社會應當關心、幫助傳染病病人、病原攜帶者和疑似傳染病病人,使其得到及時救治。任何單位和個人不得歧視傳染病病人、病原攜帶者和疑似傳染病病人。這一條賦予患者人格尊嚴權。不得歧視患者,那更不能歧視來自疫區的人和從事疫情醫療救治的醫務人員。


  《傳染病防治法》第41條規定,在隔離期間,實施隔離措施的人民政府應當對被隔離人員提供生活保障;被隔離人員有工作單位的,所在單位不得停止支付其隔離期間的工作報酬。這一條賦予公民生活保障權。新冠肺炎防控過程中,一些地方出臺的防疫舉措也導致部分滯留外地的湖北人回不了村、返不了城、住不了店,這些舉措都是違法的。該隔離的是病毒,而不是湖北人,該防控的是疫情,而不是遭受疫情圍困的同胞。


  《傳染病防治法》第62條規定,國家對患有特定傳染病的困難人群實行醫療救助,減免醫療費用。這一條賦予困難人群醫療救助權。


  《突發公共衛生事件應急條例》第24條規定,任何單位和個人有權向人民政府及有關部門報告突發事件隱患,有權向上級人民政府及其有關部門舉報地方人民政府及其有關部門不履行突發事件應急處理職責,或者不按照規定履行職責的情況。對舉報突發事件有功的單位和個人,縣級以上各級人民政府及其有關部門應當予以獎勵。這一條賦予公民突發事件報告權和舉報權。疫情就是命令,時間就是生命,當地方政府及有關部門不履行疫情報告、預警職責時,賦予個人疫情報告權和舉報權無疑有助于迅速開展疫情防控。


  問題17:政府隱瞞、謊報、緩報傳染病疫情應當承擔什么法律責任?


  《傳染病防治法》第65條規定,地方各級人民政府未依照本法的規定履行報告職責,或者隱瞞、謊報、緩報傳染病疫情,或者在傳染病暴發、流行時,未及時組織救治、采取控制措施的,由上級人民政府責令改正,通報批評;造成傳染病傳播、流行或者其他嚴重后果的,對負有責任的主管人員,依法給予行政處分;構成犯罪的,依法追究刑事責任。


  根據《最高人民法院、最高人民檢察院關于辦理妨害預防、控制突發傳染病疫情等災害的刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》第15條的規定,在預防、控制突發傳染病疫情等災害的工作中,負有組織、協調、指揮、災害調查、控制、醫療救治、信息傳遞、交通運輸、物資保障等職責的國家機關工作人員,濫用職權或者玩忽職守,致使公共財產、國家和人民利益遭受重大損失的,依照刑法第三百九十七條的規定,以濫用職權罪或者玩忽職守罪定罪處罰。


  問題18:衛生行政部門違反《傳染病防治法》規定應當承擔什么法律責任?


  《傳染病防治法》第66條規定,縣級以上人民政府衛生行政部門違反本法規定,有下列情形之一的,由本級人民政府、上級人民政府衛生行政部門責令改正,通報批評;造成傳染病傳播、流行或者其他嚴重后果的,對負有責任的主管人員和其他直接責任人員,依法給予行政處分;構成犯罪的,依法追究刑事責任,以傳染病防治失職罪定罪處罰:


  (一)未依法履行傳染病疫情通報、報告或者公布職責,或者隱瞞、謊報、緩報傳染病疫情的;


  (二)發生或者可能發生傳染病傳播時未及時采取預防、控制措施的;


  (三)未依法履行監督檢查職責,或者發現違法行為不及時查處的;


  (四)未及時調查、處理單位和個人對下級衛生行政部門不履行傳染病防治職責的舉報的;


  (五)違反本法的其他失職、瀆職行為。


  問題19:疾病預防控制機構違反《傳染病防治法》規定應當承擔什么法律責任?


  《傳染病防治法》第68條規定,疾病預防控制機構違反本法規定,有下列情形之一的,由縣級以上人民政府衛生行政部門責令限期改正,通報批評,給予警告;對負有責任的主管人員和其他直接責任人員,依法給予降級、撤職、開除的處分,并可以依法吊銷有關責任人員的執業證書;構成犯罪的,依法追究刑事責任,以傳染病防治失職罪定罪處罰:


  (一)未依法履行傳染病監測職責的;


  (二)未依法履行傳染病疫情報告、通報職責,或者隱瞞、謊報、緩報傳染病疫情的;


  (三)未主動收集傳染病疫情信息,或者對傳染病疫情信息和疫情報告未及時進行分析、調查、核實的;


  (四)發現傳染病疫情時,未依據職責及時采取本法規定的措施的;


  (五)故意泄露傳染病病人、病原攜帶者、疑似傳染病病人、密切接觸者涉及個人隱私的有關信息、資料的。


  問題20:《傳染病防治法》還存在哪些問題?


  其一,《傳染病防治法》存在概念含混的情況,不同條文中的“傳染病”概念指稱的不是同一個對象,違反了同一律的要求。


  其二,《傳染病防治法》采用外延定義的方法界定傳染病概念,固化了傳染病的范圍,應輔之以真實定義,擴大法律的調整對象。


  其三,國內新發生傳染病(含突發原因不明的傳染病)的防治機制不健全。


  其四,采取法定傳染病預防、控制的決定權歸屬國務院和國家衛健委,建議將按照乙類、丙類傳染病管理的決定權下放給省、自治區、直轄市人民政府。


  其五,群體性原因不明疾病是不是國內新發生傳染病(含突發原因不明的傳染病)的判斷權由誰行使不明晰,建議由疾病預防控制機構判斷。


  其六,傳染病預警的主體是國務院衛生行政部門和省、自治區、直轄市人民政府,建議將預警權下放至設區的市、自治州的人民政府和市級以上的疾病預防控制機構。


  其七,建議將傳染病疫情信息公布權下放,賦予省、自治區、直轄市人民政府和設區的市、自治州的人民政府向社會公布傳染病疫情信息的權力。


  其八,鑒于新冠肺炎防控過程中發生的滯留外鄉的湖北人和被隔離人員生活得不到保障的情況,建議增加保障疫區人員和被隔離人員基本生活水準權的條款。


  其九,新冠肺炎暴發后,地方政府沒有正式宣布所轄行政區域為疫區,宣布疫區是實施封鎖的前提。在實際的疫情防控中,疫區都是別的地方政府劃定的。這也跟法律沒有明確疫區的判斷標準有關系,建議《傳染病防治法》細化疫區的劃分標準,比如一個地區傳染病確診病例達到多少例以上時地方政府應當宣布該區域為疫區。


  其十,鑒于新冠肺炎救治過程中許多醫務人員防護物資、生活物資得不到保障的情況,建議修改《傳染病防治法》第64條。這一條規定,對從事傳染病預防、醫療、科研、教學、現場處理疫情的人員,以及在生產、工作中接觸傳染病病原體的其他人員,有關單位應當按照國家規定,采取有效的衛生防護措施和醫療保健措施,并給予適當的津貼。這一條主體不明,建議將“有關單位”修改為“縣級以上地方人民政府”,并在法律責任部分增加相應的法律責任條款。


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